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2023年的宏观政策展望与建议

从中国面临的外部环境与宏观经济形势来看，当前中国经济的*主要矛盾依然是总需求不足，表现为实际经济增速显著低于潜在经济增速。当前政策*关键的着力点就是考虑如何让中国经济增速尽快回归到潜在经济增长水平。我们的总体看法是，财政政策与货币政策都需要继续放松，但货币政策放松的效果相对有限，财政政策应当对经济增长发挥更大的推动作用，且除了总量放松之外，更重要的是想方设法提高财政政策的执行效率，这与中央经济工作会议对积极财政政策“加力提效”的要求相一致。具体来看：

2023年的财政政策在总量上应放松，具体可以有如下几个方面举措：一是提升中央财政赤字率，2023年财政赤字占GDP的比重应重返3%以上，甚至更高；二是增加地方专项债发行规模，考虑到专项债已经成为地政府推动基金投资的*重要融资来源之一，专项债增量发行规模应当提升至4万亿元以上；三是提升国债发行额度，相对于地方债而言，国债是成本更低、更可持续的融资方式，政府可考虑通过扩大国债发行缓解财政压力；我们不排除政府再度发行特别国债的可能性。四是延续政策性开发性金融工具。2022年下半年，人民银行支持国家开发银行、农业发展银行设立了政策性开发性金融工具，主要用于补充投资地方重大项目的资本金，从而帮助地方政府更好地撬动金融杠杆。我们认为政策性开发性金融工具在明年应当延续。

未来政府还应从六个方面致力于提升财政政策的有效性。第一，改善基础设施投资融资结构。我国基建投资长期以来主要通过地方融资平台以市场化方式融资，成本通常在10%以上，这必然难以持续；由于基础设施的公益性，应当动用一般公共预算中的税收或通过发行国债来为大型基础设施投资提供融资，这是公共财政的应有之意。第二，提高地方专项债的使用效率。当前地方专项债在申请、报批、审核、资金使用等方面均存在严格规定，一定程度影响了对基建项目融资的支持力度；中央应当在专项债使用方面给予地方政府更大的自主权，诸如专项债仅可展期一次、不许提前偿还、第一年就必须付利息、必须用项目产生的现金流偿付本息、专项资金不能跨年度使用、专项债资金下达后必须在当年完成相应工程量等规定，应予以放宽或废除。第三，对地方平台债务管理使用逆周期审慎监管模式。在经济下行压力较大的情况下，应该适当放松对平台公司隐性债务的管理；待经济恢复之后，可以重新加强监管。第四，加强财政与货币政策的配合。在当前形势下，财政政策应主要发力，货币政策应该把国内利率保持在较低水平，把国内流动性保持在较充裕水平，帮助财政政策以较低的成本融通资金。第五，延续政策性开发性金融工具。如前文所述，政策性开发性金融工具是政府主导的股权投资基金，可用于地方政府基建项目的资本金。延续这项工具的使用并扩大投放资金的规模，能够对基础设施建设投资规模发挥重要的支持作用。第六，解决财政政策困局*本质的办法，还是要通过各种举措来恢复经济增长，塑造政府收入稳定增长的基础。要解决当前中国经济增长面临的各种挑战，*重要的还是应当尽快让中国经济的实际经济增速回归到5-6%左右的潜在增速附近。

货币政策仍有继续放松的空间和必要性。自2022年二季度以来，央行实施了多次降准与降息，货币政策一直呈现较为宽松的姿态。从金融指标来看，当前的市场流动性充裕、信贷资金的供给充足，真正稀缺的是信贷需求，这表现为企业与居民部门信贷增量的低迷：企业新增投资扩大生产的意愿薄弱，居民不再贷款买房而甚至出现大量购房者提前还贷的现象。企业和居民激进地去杠杆，将对经济增长与金融稳定造成威胁。2023年货币政策仍有必要继续维持宽松，且降息的操作优于降准，以降低企业和居民的贷款成本，助力激发其信贷需求。值得一提的是，结构性货币政策与窗口指导，依然能够发挥****的作用。人民币汇率的变化也有助于打开货币政策宽松的空间。随着美元指数在2023年上半年触顶、下半年开始回落，人民币兑美元汇率有望在明年下半年明显反弹；而一旦人民币汇率进入新的升值周期，中国央行就可以更加自如地根据国内形势需要来灵活调整货币政策。

随着疫情防控政策的优化、稳增长政策的出台，我们认为，中国GDP增速将由2022年的3%上下提升至2023年的5%以上，甚至不排除超过5.5%的可能性。考虑到全球经济增速将由2022年的3.2%下降至2023年的2.7%（根据IMF2022年10月的预测），中国经济在2023年将会成为全球经济增长*重要的火车头，而2023年全球经济将迎来“东升西降”的格局。