我国重大事项社会稳定风险评估机制的现状分析
从各地的实践来看，2005年四川省遂宁市首先推行社会稳定风险评估机制。随后，一些地方也开展试点，如2007年江苏淮安市、浙江平阳县等地进行尝试。根据中央部署，2009年开始在全国各省推广社会稳定风险评估。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出“完善行政决策风险评估机制”。2011年，颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，党的十八大报告和十八届三中全会的《决定》都明确指出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估”。从实践来看，各地积极推进制度建设，规范评估程序，明确责任主体、评估内容、评估程序、考核与责任。这些举措都有力地推动了我国社会稳定风险评估机制的建立和运行。但是，社会稳定风险评估机制作为一项制度创新，其有效性取决于其能否嵌入原有的行政决策体制并与之相容。社会稳定风险评估机制仍存在一些缺陷，具体表现为：
1.社会稳定风险评估机制的基础理论研究不足，评估缺乏科学系统的理论支撑
由于社会稳定风险评估机制在地方还处于起步阶段，2008年后才逐步进入学者研究的视野，学术界对社会稳定风险评估理论层面的研究还在探索阶段。近年来，国内学者的研究主要有：其一，“利益相关者”(Stakeholder)理论。该理论是基于利益相关者利益诉求、期望、心理和行为表现的风险评估模型。利益相关者分析的内容主要包括对利益相关者的利益诉求的合法合理性的分析，对不同利益相关者之间的关联网络、社会网络、社会资本的分析，以及利益相关者之间、利益相关者与项目之间在利益、价值观和心理感受等方面存在的矛盾冲突等内容的分析和评估。⑧其二，政策缝隙理论。公共政策中的社会风险源自政策缝隙(PolicyGap)，它是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成为在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点，政策之间存在着缝隙。⑨其三，社会燃烧理论。该理论构建社会稳定风险体系：作为燃烧物质的重大事项、作为助燃剂的利益诉求、舆论与沟通、作为点火温度的重大事项的实施方式。⑩这些理论对社会稳定风险评估进行理论构建，探索了社会稳定风险评估的内在规律，但是尚未进入实践应用层面。由于理论基础研究的欠缺将制约社会稳定风险评估机制的运行、效益的提高和持续推进。
2.社会稳定风险评估的主体单一，评估主体的性和中立性不足
在推进社会稳定评估中，各地一般首先建立社会稳定风险评估领导小组，由地方党委分管领导任组长，由维稳、法制、发改、建设、规划、公安等部门参与的重大事项社会稳定风险评估工作领导小组，领导小组在党委、政府领导下开展工作，将风险评估结果报党委、政府，由党委、政府决定是否实施重大事项。其次，风险评估领导小组指定或允许重大决策拟定部门作为承办重大决策社会稳定风险评估的单位，指定或允许项目建设单位及其行政主管部门负责指导、协调、预审项目的社会稳定风险评估。再次，风险评估单位可以在部门内组织人力物力进行评审，也可以委托学术机构开展重点建设项目社会稳定风险评估，形成评估报告后再由评估领导小组办公室牵头各部门进行评议。在实施评估过程中，如果兼有决策和评估职能的部门和单位认为有必要的，可商请维稳、信访部门参与，而不是强制性地要求维稳、信访部门一定参与。从以上过程可以看出，风险评估领导小组主要起到协调各方的作用，提出决策的职能部门在整个过程中仍然处于主导地位。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定，Zui后风险评估的结果往往是肯定而非否定该政策决策和该建设项目。这样的风险评估容易变成“走程序”。⑾此外，第三方机构的评价也只侧重于外部社会风险指标的定量计算，对政府体系内运作过程因职责交叉、利益阻碍所产生的社会风险认识和评估不足。
3.社会稳定风险评估机制与现有决策程序不对接，评估形式化
目前，我国地方政府一般采取如下决策程序：决策动议—分管领导负责—部门牵头—调查研究—形成初步可行性报告—部门审议—上交政府常务会议或党的常委会讨论。从各地的实践分析，社会稳定风险评估只是在部门牵头过程中的一个环节，社会稳定风险评估机制建立后，地方党委和政府决策程序一般改变为：决策动议—分管领导负责—部门牵头—调查研究+社会稳定风险评估—形成初步可行性报告+稳定风险评估报告—部门审议—上交政府常务会议或党的常委会讨论。在决策过程中，社会稳定风险评估极易成为可有可无的装饰机制。其一，我国地方决策中“一把手”主导的特点十分明显，因此社会稳定风险评估机制与原有的地方政府决策模式之间嵌入的有效性，很大程度上取决于“一把手”对社会稳定风险评估机制的认识水平和重视程度。地方“一把手”在强大的发展压力下，大型工程和商业项目具有非常强吸引力，对风险评估存在排斥心理。其二，部门在实施社会稳定风险评估时，受到部门利益的影响，对主观上会轻视重大事项中的潜在的社会风险。其三，在常委会的决策讨论中，由于常委会成员各有分工领域，在讨论不属于自己的分工领域时，受到专业知识和人情因素的制约，很难对其他常委会成员分管的专业领域内的社会稳定风险评估报告提出针对性的问题和建议，从而使得评估形式化。
4.社会稳定风险评估程序前后不衔接，评估结果难以应用
社会稳定风险评估的目的不仅是要发现风险，而且要有效控制、化解社会风险，从而保障地方重大事项的顺利推进。因此，社会稳定风险评估是从风险识别到风险评估再到风险预警Zui后到风险控制和防范的连续过程。一般而言，各地在实践中把社会稳定风险评估的程序分为：确定评估事项—制定评估方案—进行分析预测—形成评估报告—确定实施意见—落实维稳措施等步骤。对高于标准范围风险的缓行决策、项目等，如何制定针对性、操作性强的应对防范措施，对风险进行跟踪联动，Zui终控制和排除风险，避免引发重大不稳定因素，地方党委和政府各部门之间的协同配合起着至关重要的作用。例如，决策提出部门或项目牵头部门在实施评估过程中，其评估中涉及的相关信息是跨部门的，需要维稳和信访部门的参与；在落实维稳措施阶段，决策提出部门由于受到职权和预算的限制，又需要财政部门的协助；对产生的社会矛盾化解又需要民生保障部门，甚至司法部门的参与。但是，目前在评估的过程中，各部门各自为政，相互分割的问题较为严重。目前，虽然各地对制定的实施意见和操作细则已经对风险评估工作的职责分工作了规定，但实际操作中各部门的具体职责交叉，相互扯皮仍然存在。例如，项目评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实。
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